Numer rejestracyjny projektu badawczego: N N112 129036

Tytuł projektu:
Instytucje w procesie przemian strukturalnych i społeczno-ekonomicznych na polskiej wsi i w rolnictwie w świetle wsparcia unijnego

Kierownik projektu: Dr Mirosław Drygas
Termin realizacji 23.06.2009 - 22.06.2012 r.


Syntetyczny opis uzyskanych wyników

Integracja sektora rolnego z Unią Europejską (UE) wiązała się z koniecznością zbudowania systemu instytucjonalnego , odpowiedzialnego za wdrażanie wsparcia finansowego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). W polskim ISAWU centralna instytucją, pełniąca funkcje akredytowanej agencji płatniczej jest ARiMR. Już ponad dziesięcioletni okres funkcjonowania ISAWU można ocenić pozytywnie. Przez cały ten okres, począwszy od przedakcesyjnego Programu SAPARD wsparcie z budżetu wspólnotowego było w praktyce wykorzystywane w około 100%. Stan zaawansowania PROW 2007-2013 wskazuje, że i w tym przypadku będzie podobnie.
W UE funkcjonują trzy typy systemów wdrażania programów finansowanych z WPR: scentralizowany, zdecentralizowany i mieszany. W systemie scentralizowanym polityka wobec wsi i rolnictwa, programy wsparcia i zasady ich wdrażania, jak i sam proces dystrybucji środków pomiędzy beneficjentów jest kompetencją administracji centralnej. Do tego typu systemów można zaliczyć polskie ISAWU, w którym kluczowe decyzje odnośnie struktury instrumentarium programów operacyjnych, podziału budżetu przeznaczonego na ich realizacje, jak również zdefiniowanie w prawie krajowym zasad wdrażania są domeną MRiRW.
Wyniki analizy funkcjonowania polskiego ISAWU przeprowadzonej na podstawie PROW 2004-2006 pozwalają stwierdzić, że system zapewniał coraz sprawniejsze i skuteczniejsze wydatkowanie środków wspólnotowych.
Zarządzanie finansami PROW wymagało dużej sprawności i elastyczności w precyzyjnym prognozowania zapotrzebowania na środki w korelacji ze zmieniającym się kursem wymiany EUR na PLN oraz alokacjami funduszy na poszczególne instrumenty i na kolejne lata realizacji programu. Koncentrowało się ono na dwóch celach: zapewnieniu płynności dokonywania wypłat oraz maksymalizacji wykorzystania funduszy programu. Analiza wykazała, że zarządzanie finansami PROW było mocną stroną ściśle współpracujących w tej kwestii instytucji, tj. MRiRW, ARiMR i Zespołu-Komitetu ds. Monitorowania PROW. Dobra współpraca tych instytucji sprawiła, że budżet programu został wykorzystany w 99,95%.
Badania wykazały, że ARiMR można zaliczyć do grona instytucji uznawanych za efektywnie, realizujących swoje zadania statutowe przy relatywnie uzasadnionych, stosunkowo niskich kosztach transakcyjnych. Skumulowany wskaźnik kosztochłonności dystrybucji wsparcia unijnego, wyrażany relacją łącznych kosztów funkcjonowania ARiMR w latach 2005-2011 do sumy wypłaconych kwot, wyniósł 6,7%, natomiast w 2011 r. ukształtował się na poziomie 4,1%.
Istotną rolę w realizacji programów UE odgrywały ośrodki doradztwa rolniczego (ODR), mające znaczący udział w liczbie wniosków przygotowanych dla rolników. Niestety począwszy od 2006 r. notuje się stałą tendencję do redukcji zatrudnienia. W kontekście projektu reformy WPR i wynikających z tego nowych zadań dla doradztwa, rodzi to poważne zagrożenia dla sprawnej realizacji programów UE po 2013 roku. Koniecznym jest więc odwrócenie wspomnianego trendu oraz wypełnienie wymogów UE obligujących kraje członkowskie do tworzenia silnego systemu doradztwa rolniczego.
Jako słabość systemową, szczególnie w pierwszym okresie członkostwa można uznać proces budowy programów operacyjnych. Wynikało to z braku zintegrowanej długofalowej strategii rozwoju wsi i rolnictwa, niewielkich doświadczeń krajowych w konstruowaniu wieloletnich programów operacyjnych, trudności w dokonywaniu racjonalnego wyboru instrumentarium odzwierciedlającego priorytetowe potrzeby sektora rolnego, co wiązało się z dalece niedostatecznym wykorzystaniem krajowego intelektualnego potencjału naukowo - badawczego.
Analiza propozycji zawartych w pakiecie projektów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej z 12 października 2011 roku oraz aktualny stan dyskusji na kształtem WPR na lata 2014-2020 uzasadniają tezę, że szeroki zakres koniecznych dostosowań, w tym systemu informatycznego ARiMR, w sytuacji braku ostatecznych decyzji na forum UE, nie pozwolą na ich pełne wdrożenie przed końcem 2013 roku.
Symulacje modelowe różnych scenariuszy wydatkowania środków unijnych wykazały, że większe makroekonomiczne efekty można uzyskać zwiększając wielkość funduszy w II filarze kosztem I filara WPR, wskutek zwiększania udziału w finansowaniu instrumentów inwestycyjnych.
W latach 2003-2011 zaobserwowano w Polsce szybki wzrost liczby gospodarstw ekologicznych z 2286 do 23341, a powierzchnia pod uprawami wzrosła z 61 tys. do 573,7 tys. ha użytków rolnych. Średnia powierzchnia gospodarstwa ekologicznego wyniosła 24,48 ha. Na podstawie badań można wnioskować, że było to raczej efektem silnego wsparcia finansowego z programów unijnych i kalkulacji ekonomicznej rolników, aniżeli chęci gospodarowania w zgodzie z wymogami zasady cross-compliance i ochrony środowiska.
Uwzględniając globalne tendencje rozwoju rolnictwa ekologicznego należy sądzić, że Polska w najbliższych latach może zostać na rynku międzynarodowym znaczącym producentem i eksporterem żywności jakości ekologicznej.
Wykazano, że podstawą dla trwałego rozwoju lokalnego na poziomie gminy jest wypracowanie wraz z jej mieszkańcami strategii jej rozwoju, a także wdrożenie zasady good governance ogniskującej się na partycypacyjnym podejściu, a więc udziale interesariuszy i współpracy z władzami zarówno na etapie ustalenia celów, jak i ich weryfikacji pod wpływem bieżących i przewidywanych uwarunkowań.
Stwierdzono też, że strategie gmin w większym stopniu koncentrują się na poprawie warunków życia społeczności lokalnych niż na tworzeniem warunków sprzyjających rozwojowi gospodarczemu. W praktycznych działaniach gmin niską rangę miały zarządzanie przestrzenią i ład przestrzenny, choć były obecne w przyjętych strategiach i programach działania. Podstawowym instrumentem wspierania przedsiębiorczości w gminach były ulgi w podatkach i opłatach lokalnych.
Analiza rozkładu gospodarstw według wielkości ekonomicznej wykazuje, że w Polsce do kategorii bardzo małych i małych zalicza się blisko 85,0% gospodarstw. Tak duży udział bardzo małych i małych ekonomicznie gospodarstw oraz bardzo skromny dużych i bardzo dużych świadczy o wielkiej słabości strukturalnej polskiego rolnictwa i niewydolności dochodowej większości gospodarstw rolnych.
Od czasu wejścia Polski do UE dochody uzyskiwane przez rolników są w znaczący sposób uwarunkowane pozarynkowym wsparciem finansowym w ramach WPR. Przeciętny poziom dochodu netto z gospodarstwa rolnego, był w większym stopniu uwarunkowany mechanizmami wsparcia pozarynkowego, niż jego działalnością operacyjną.
Kwoty dopłat bezpośrednich stanowiły od 18,2% do 25,4% wartości zrealizowanej na rynku produkcji. W tym kontekście można postawić tezę, że aby utrzymać dochody rolników na takim samym poziomie bez wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich, konieczne byłoby podniesienie poziomu cen produktów wytwarzanych przez gospodarstwa z analizowanych regionów w przedziale od 18,2% do 25,4%. W 2010 r. wsparcie to przekraczało 50% zrealizowanego dochodu gospodarstw będących w polu obserwacji FADN, wahając się od 52,7% dla Mazowsza i Podlasia do 72,9% dla Pomorza i Mazur.
W przypadku gospodarstw funkcjonujących na obszarach górzystych w Karpatach i Sudetach udział dopłat w dochodzie z gospodarstwa rolniczego wynosił w badanej próbie 43,7%, przy czym w tych pierwszych 32,9% a w drugich 53,9%. W strukturze dopłat d dominowały dopłaty bezpośrednie, stanowiąc około 40% uzyskanego wsparcia.
Analiza wykazała, że około 49% dopłat przeznaczana była na cele konsumpcyjne, natomiast około 51% na inwestycje. Udział dopłat przeznaczanych na inwestycje był relatywnie wyższy w gospodarstwach karpackich - 60,7%, niż w sudeckich - 32,7%. Z reguły udział ten był wyższy w gospodarstwach większych obszarowo i o większej wielkości ekonomicznej.